Una recente sentenza del Consiglio di Stato, Sezione III, n. 6650/2026, offre un chiarimento particolarmente importante sul rapporto tra Pubblica Amministrazione ed Enti del Terzo settore e, soprattutto, sulla natura della co-programmazione e della co-progettazione previste dall’art. 55 del Codice del Terzo settore.
Il principio da cui partire è semplice ma tutt’altro che scontato: co-programmare e co-progettare non significa affidare un servizio attraverso una procedura di gara.
L’art. 55 del d.lgs. n. 117/2017 disegna infatti un modello differente. La co-programmazione serve a individuare insieme i bisogni da soddisfare, gli interventi necessari, le modalità con cui realizzarli e le risorse disponibili. La co-progettazione interviene nella fase successiva, consentendo alla Pubblica Amministrazione e agli Enti del Terzo settore di definire – ed eventualmente realizzare – specifici progetti destinati a rispondere a quei bisogni.
Non siamo quindi di fronte al tradizionale rapporto nel quale l’amministrazione acquista sul mercato una prestazione e un soggetto privato la fornisce in cambio di un prezzo.
La differenza è strutturale.
Ed è proprio qui che il Consiglio di Stato richiama uno dei passaggi più importanti della sentenza della Corte costituzionale n. 131 del 2020.
Secondo la Consulta, l’art. 55 del Codice del Terzo settore costituisce la prima vera e propria “procedimentalizzazione dell’azione sussidiaria” prevista dall’art. 118, ultimo comma, della Costituzione. Agli Enti del Terzo settore viene riconosciuta una specifica capacità di partecipare, insieme ai soggetti pubblici, alla realizzazione dell’interesse generale.
La Corte costituzionale valorizza una caratteristica decisiva degli ETS: essi costituiscono espressione della “società solidale”, sono radicati nei territori e possono mettere a disposizione dell’amministrazione conoscenze, capacità organizzative, risorse ed esperienze che consentono di intercettare i bisogni sociali e migliorare qualità ed efficacia degli interventi pubblici.
Da qui nasce quello che la stessa Corte costituzionale definisce un “canale di amministrazione condivisa, alternativo a quello del profitto e del mercato”.
È probabilmente questo il cuore giuridico della decisione.
Co-programmazione, co-progettazione e partenariato non rappresentano forme attenuate di gara né procedure concorrenziali alle quali applicare automaticamente le categorie proprie degli appalti pubblici. Sono le diverse fasi di un procedimento fondato sulla collaborazione tra amministrazione e privato sociale, nel quale non vi è una semplice contrapposizione tra committente e fornitore, ma una convergenza di obiettivi e un’aggregazione di risorse pubbliche e private per il perseguimento dell’interesse generale.
È importante, allora, utilizzare correttamente anche il termine “deroga”.
Più che di una semplice deroga occasionale alle norme sugli appalti, il Consiglio di Stato parla di vera e propria estraneità di questi istituti alla disciplina dei contratti pubblici.
La distinzione, oggi, è resa ancora più esplicita dall’art. 6 del d.lgs. n. 36/2023, che qualifica tali strumenti come modelli organizzativi di amministrazione condivisa, “privi di rapporti sinallagmatici” e fondati sulla condivisione della funzione amministrativa con gli Enti del Terzo settore.
E il Codice dei contratti lo dice espressamente: gli istituti disciplinati dal Titolo VII del Codice del Terzo settore non rientrano nel campo di applicazione del Codice dei contratti pubblici.
Il Consiglio di Stato trae da questa previsione una conclusione inequivocabile: deve essere sgombrato “ogni dubbio ermeneutico” circa l’estraneità della co-progettazione alla disciplina specificamente prevista per gli appalti pubblici di servizi.
Questo significa che l’amministrazione condivisa non è uno spazio sottratto alla trasparenza o all’imparzialità. L’art. 55 impone il rispetto dei principi della legge n. 241 del 1990 e richiede che l’individuazione degli enti partner avvenga nel rispetto di trasparenza, imparzialità, partecipazione e parità di trattamento. Il nuovo Codice aggiunge inoltre l’effettività del contributo degli ETS e il principio del risultato.
Ma garantire trasparenza e parità di trattamento non significa trasformare la co-progettazione in una gara d’appalto.
Ed è proprio questo il rischio che la sentenza sembra voler evitare: applicare meccanicamente alle procedure di amministrazione condivisa categorie nate per il mercato può finire per alterarne la funzione e per ridurre la partecipazione del Terzo settore a una competizione per l’aggiudicazione di un servizio.
La co-programmazione e la co-progettazione hanno invece un’ambizione diversa: costruire politiche e servizi insieme ai soggetti che operano nella società e nei territori, valorizzandone conoscenze, competenze e capacità di intervento.
La sentenza n. 6650/2026 ribadisce, quindi, che accanto all’amministrazione che acquista servizi sul mercato esiste, nel nostro ordinamento, un’altra forma di amministrazione: quella che condivide con il Terzo settore la costruzione dell’interesse generale.