Sempre più cooperative sociali, associazioni ed enti del Terzo Settore partecipano alle procedure di gara pubbliche per l’affidamento di servizi sociali, socio-sanitari e di accoglienza, dovendosi misurare con regole tecnicamente complesse e in continuo aggiornamento. Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023), facendo propria la normativa comunitaria ed in parte la disciplina previgente, fissa regole precise su soglie e   tempistiche per l’esecuzione esecutive a seguito dell’aggiudicazione che impongono costante attenzione per la tutela dei diritti che la legge riconosce a chi partecipa a una gara.

Proviamo a mettere ordine su tre snodi che, nella pratica, generano più equivoci di quanto ci si aspetterebbe: quando un appalto è “sopra soglia”, cosa significa davvero il cosiddetto stand still, e quando un’amministrazione può far partire un servizio prima ancora che il contratto sia firmato.

Sopra o sotto soglia? Il calcolo non è mai banale

L’articolo 14 del d.Lgs. 36/2023 fissa le cosiddette soglie di rilevanza europea: gli importi oltre i quali un appalto pubblico deve seguire le regole procedurali più stringenti previste dalle direttive comunitarie. Per lavori e concessioni, per forniture e servizi “ordinari”, e per i servizi sociali esiste una soglia specifica e più alta — attualmente di  750.000 euro.

Questo significa che un appalto di servizi sociali (accoglienza, assistenza domiciliare, servizi socio-educativi, e simili) resta soggetto alla disciplina degli appalti sotto-soglia prevista dall’art. 50 d.lgs. 36/2023 solo se il suo valore stimato non supera i 750.000 euro. Superata quella cifra, si applicano, generalmente, in via integrale le norme previste dal codice degli appalti più garantiste, ma anche più rigide nei tempi e nelle formalità.

Il problema, nella pratica, è capire correttamente quale importo si debba confrontare con quella soglia. Sono due gli errori che vediamo ripetersi più spesso.

Il primo riguarda l’orizzonte temporale. Quando l’affidamento avviene tramite accordo quadro — uno strumento sempre più diffuso nei servizi sociali, perché consente di selezionare più operatori e attivarli progressivamente secondo il bisogno — il valore da considerare non è quello di un singolo anno di servizio, ma il valore massimo stimato per l’intera durata dell’accordo quadro, comprese eventuali opzioni di proroga o rinnovo. Un servizio che vale 300.000 euro l’anno può tranquillamente superare la soglia se l’accordo quadro dura trenta o trentasei mesi.

Il secondo errore riguarda la prospettiva con cui si guarda alla gara. La soglia di rilevanza europea è un parametro che serve alla stazione appaltante per decidere quale procedura applicare all’intera gara o all’intero lotto messo a bando — non è un parametro che si misura sulla quota-parte che un singolo concorrente ha offerto o si è aggiudicato. Se un lotto mette a gara trenta posti di accoglienza e un ente ne offre sei, il fatto che il valore della propria singola offerta resti sotto soglia è del tutto irrilevante: ciò che conta è il valore stimato dell’intero lotto, e in alcuni casi persino il valore complessivo di tutti i lotti della stessa procedura, proprio per evitare che un frazionamento — reale o solo “di prospettiva” — faccia scendere artificiosamente sotto soglia un appalto che nel suo complesso non lo è affatto.

Lo stand still: il tempo che protegge chi non vince

Una volta stabilito che un appalto è sopra soglia, entra in gioco il c.d. stand still, disciplinato dall’articolo 18 del Codice.

Si tratta di un termine dilatorio: la stazione appaltante non può firmare il contratto prima che siano trascorsi 32 giorni. La funzione è quella di dare ai concorrenti non aggiudicatari il tempo materiale per proporre ricorso, prima che il contratto diventi efficace e più difficile da rimettere in discussione. È, in sostanza, uno degli strumenti con cui il legislatore bilancia la rapidità degli affidamenti con l’effettività della tutela di chi partecipa a una gara e ritiene viziata la procedura di gara.

Lo stand still, però, non si applica sempre. La norma prevede alcune eccezioni: quando è stata presentata o ammessa una sola offerta senza impugnazioni tempestive, quando l’appalto è sotto soglia, e quando si tratta di contratti “basati su un accordo quadro”.

L’eccezione riguarda i cosiddetti contratti attuativi o appalti specifici: quelli che vengono stipulati in un secondo momento, sulla base di un accordo quadro già concluso, spesso senza riaprire un confronto comparativo. In quella fase esecutiva non c’è una nuova valutazione comparativa delle offerte da tutelare con un termine di attesa. Ma la procedura con cui l’accordo quadro viene costituito — la gara “a monte” con graduatoria e valutazione delle offerte — resta pienamente soggetta alle regole ordinarie sul termine dilatorio.

Quando si può partire subito: l’esecuzione anticipata e in via d’urgenza

C’è infine un terzo tassello, spesso sottovalutato perché viene facilmente confuso con lo stand still, ma che risponde a una logica diversa: l’articolo 17, commi 8 e 9, del Codice disciplina la possibilità di iniziare l’esecuzione delle prestazioni contrattuali ancora prima della firma del contratto.

La norma distingue due livelli. Un primo, più discrezionale: l’esecuzione può iniziare “per motivate ragioni” — tipicamente esigenze organizzative o di continuità — a condizione che la verifica dei requisiti dell’aggiudicatario sia già stata completata, e con una motivazione che la giurisprudenza più recente pretende puntuale, non generica. Un secondo livello, più stringente ma anche più cogente: l’esecuzione “è sempre iniziata” prima della stipula quando ricorre una delle quattro ipotesi tassative previste dalla legge — eventi imprevedibili che generano un pericolo per persone, animali o cose; necessità di tutela dell’igiene e della salute pubblica; rischio di danno al patrimonio storico, artistico o culturale; oppure un grave danno all’interesse pubblico che il contratto è destinato a soddisfare, compresa la concreta perdita di finanziamenti.

Proprio quest’ultima ipotesi — il grave danno all’interesse pubblico — è quella più rilevante nel mondo dei servizi sociali: il rischio di interrompere un servizio essenziale rivolto a persone vulnerabili, o di perdere un finanziamento pubblico legato a scadenze temporali stringenti, sono argomenti che in altri procedimenti sono stati effettivamente utilizzati per giustificare un avvio anticipato del servizio. Ma anche qui vale una regola di garanzia che i giudici amministrativi ribadiscono con costanza: non basta un richiamo astratto negli atti di gara, serve un provvedimento motivato che spieghi, con riferimento alla situazione concreta del momento, perché quella specifica ipotesi tassativa ricorre davvero.

Tre regole, un unico filo conduttore

Soglie di rilevanza europea, stand still ed esecuzione anticipata sono, in apparenza, tre istituti distinti. In realtà condividono lo stesso terreno: quello dei tempi e delle garanzie che accompagnano ogni fase di un appalto pubblico, dalla decisione di bandire una gara fino alla firma del contratto.

Per un ente del Terzo Settore che investe tempo, risorse e credibilità nella partecipazione a una gara pubblica, capire con esattezza in quale casella normativa ricade la propria procedura — prima ancora di firmare, di impugnare o di aspettare — non è un dettaglio tecnico: è spesso la differenza tra tutelare davvero i propri diritti e scoprirlo troppo tardi.